JIMÉNEZ VIVAS, Javier.
“Las leyes 27684 y 27709. Dos vacilaciones en la regulación del proceso contencioso-administrativo peruano”. Revista Peruana de Derecho Procesal, T. VII, Lima, diciembre 2003, pp. 697-712.
Las leyes 27684 y 27709:
DOS VACILACIONES EN LA REGULACION DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PERUANO.
SUMARIO:
1. Ideas preliminares; 2. La ley 27684 y el estado como el más difícil deudor; 3. La ley 27709: una confusión de funciones jurisdiccionales; 4. Ideas finales.
1. IDEAS PRELIMINARES.
Durante los años 2001 y 2002, se produjo en el Perú una completa renovación de la normativa reguladora del derecho administrativo, ello producto de la elaboración de proyectos de ley que desembocaron en la final publicación de dos normas. La primera, fue la Ley 27444, “Ley del Procedimiento Administrativo General”, y la segunda, la ley 27584, llamada “Ley del Proceso Contencioso Administrativo”.
La ley 27584, fue publicada el 07 de diciembre del 2001 y entró en vigencia el 15 de abril del 2002. Por un lado significa el esperado desarrollo del artículo 148º de la Constitución Política, que consagra la allí denominada “acción contencioso administrativa”; por otro lado, complementa de la ley 27444, por cuanto norma el control judicial de la actividad de la administración.
La ley 27584 reemplaza y amplía la regulación general de la acción contencioso administrativa antes recogida en el artículo 540º y siguientes del Código Procesal Civil, así como a diversas normativas especiales dictadas sobre la materia en los últimos años.
Entre sus características más saltantes, podemos mencionar el planteamiento de un nuevo conjunto de principios procesales, de exclusiva aplicación al proceso contencioso administrativo, sin perjuicio de aquellos que inspiran el derecho procesal en general; el hecho de erigirse como la única norma reguladora de dicho proceso; la propuesta del llamado “modelo de plena jurisdicción”, por cuanto hace posible el cuestionamiento de diversas actuaciones administrativas y la postulación de diferentes pretensiones, así como la cautela de los derechos e intereses de los administrados; la presentación de múltiples innovaciones al desarrollo del proceso en lo referido a la admisibilidad e improcedencia de la demanda, a los plazos, vías procedimentales, entre otros aspectos.
En este punto queremos destacar dos de las novedades presentadas por la ley 27584, cuyo texto original resultaba realmente auspicioso de cara al futuro del derecho administrativo peruano. Una de ellas es la contenida en el artículo 42º, es decir, la ejecución de obligaciones de dar suma de dinero a cargo del Estado, cuando así lo decidiera una sentencia ejecutoriada dictada en un proceso contencioso administrativo. La otra, es la nueva regulación de la competencia funcional de los órganos jurisdiccionales encargados de conocer los procesos sobre la materia, regulada en el artículo 9º.
La forma en que presentamos tales numerales, pese a ser contrario al de los números ordinales, se debe al momento en que cada uno fue modificado. Las variantes aplicadas a ambas normas corrieron a cuenta de las leyes números 27684 y 27709, respectivamente.
Veamos ahora por qué, bajo nuestro concepto, ambas normas inciden de manera inconveniente dentro de la nueva regulación del proceso contencioso administrativo.
2. LA LEY 27684 Y EL ESTADO COMO EL MÁS DIFÍCIL DEUDOR.
2.1 La importancia de la ejecución de las sentencias y resoluciones judiciales, en particular de las que impongan obligaciones al Estado.
Cuando una persona acude al Poder Judicial e interpone una demanda, se dice comúnmente que va en búsqueda de tutela para determinada pretensión, o que está ejercitando su derecho a que el Poder Judicial conozca dicha pretensión y la satisfaga aplicando el derecho. Tal derecho no es otro que el de la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 139º inciso 3º de nuestra Constitución Política.[1]
Sin embargo, el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva no se agota en el simple recurrir al órgano jurisdiccional. Tal derecho se desenvuelve en tres momentos distintos. El primer momento esta definido por el ejercicio del derecho de acción, consistente en el acceso real, libre, amplio e irrestricto a la prestación jurisdiccional del órgano estatal competente. El segundo momento hace referencia a que la atención de las pretensiones se desarrolle conforme a las reglas del debido proceso, es decir, según las normas vigentes y los estándares aceptados como necesarios para hacer posible la eficacia del derecho. Por último, el tercer momento consiste en la efectividad de la sentencia, es decir, en que el proceso concluya en una resolución final, arreglada a derecho, dotada de un contenido mínimo de justicia y susceptible de ser ejecutada coercitivamente.[2]
Podemos empezar afirmando entonces, que la importancia de la ejecución de las sentencias radica en que mediante ello se otorga vigencia práctica al principio de tutela judicial efectiva, constitucionalmente consagrado; el cual, además, constituye el eje central del contenido de la ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo.[3]
Reforzando dicha idea, podemos citar la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en España,[4] que sobre el tema, expresa que:
“(...). El punto de partida reside en la imperiosa obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto, que la Constitución prescribe, y en la potestad de los órganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constitución les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como viene señalando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente teórica, sino que conlleva el derecho a la ejecución puntual de lo fallado en sus propios términos. (...).”
Por otro lado, existen otros dos principios cuya vigencia también depende del respeto a lo resuelto por el Poder Judicial. Hablamos, en primer lugar, del principio de igualdad ante la ley establecido en el artículo 2º inciso 2º de la Constitución,[5] aplicable a todo proceso judicial, en especial a aquellos en los cuales los ciudadanos están al frente del Estado. En ese sentido, resultan inadmisibles las normas que otorgan privilegios procesales al Estado. En segundo término, la inejecución de una sentencia contraria al Estado afectaría seriamente tanto al principio de seguridad jurídica, a la credibilidad del Estado y al correcto funcionamiento de la economía de mercado,[6] generando un inconveniente ambiente de inestabilidad.
Siempre a nivel constitucional, otra razón por la cual toda sentencia judicial debe ser ejecutada, radica en que ello significa el cumplimiento de una de las funciones del propio Presidente de la República. Nos referimos a aquella prevista en el artículo 118º inciso 9º de la Carta Magna.[7] Por ello, aún cuando la sentencia materia de ejecución imponga un gravamen contra el Estado, el ejecutivo se encuentra en la obligación de dar cumplimiento al mandato judicial.
2.2 La ley del proceso contencioso administrativo y la ejecución de obligaciones de dar suma de dinero a cargo del Estado.
Como hemos adelantado, la ley 27684 modifica el artículo 42º de la ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, concerniente a la ejecución de obligaciones de dar suma de dinero a cargo del Estado.
Según el texto original del referido artículo 42º, existían tres etapas, diseñadas para que a través de ellas el Estado cumpla con pagar las obligaciones de dar suma de dinero emanadas de sentencias que se dicten en los procesos contenciosos administrativos. Inicialmente, se establecía la obligación de la tesorería o dependencia encargada de cumplir con el pago conforme a lo dispuesto en el mandato judicial. En un segundo momento, si para el cumplimiento de la sentencia era necesaria alguna modificación presupuestaria, esta debía empezar a ser tramitada dentro de los cinco días siguientes de notificada la sentencia.
De ser considerable la dificultad para cumplir el mandato judicial, la entidad obligada, dentro de los tres meses posteriores a su notificación, podía proponer alguna forma alternativa de cumplimiento, con traslado al accionante.
El aspecto más positivo del artículo 42º en su versión original,[8] era sin embargo, que dejaba abierta al demandante la posibilidad de solicitar la medida cautelar para futura ejecución forzada desde el momento en que la sentencia le era notificada, medidas que podía ejecutar una vez cumplido el cuarto mes posterior a la notificación, sin que la orden judicial haya sido satisfecha, dentro del correspondiente proceso de ejecución de resolución judicial. Ello sin perjuicio de los bienes de dominio público, que conforme al artículo 73º de la Constitución no pueden ser materia de ejecución.
2.3 Génesis y sustento de la ley 27684.
El origen de la ley 27684 lo encontramos en el Proyecto de Ley 1724/2001 presentado por el ejecutivo, a fin de lograr la creación de una comisión especial encargada de establecer el mecanismo para la ejecución de obligaciones de dar sumas de dinero a cargo del Estado, así como de cuantificar sus deudas, examinar y fijas el procedimiento que respalde su cumplimiento a favor de los acreedores del Estado sin perjudicar su desenvolvimiento normal.
Sobre dicha comisión, de ella encontramos un antecedente en la ley 26756, cuyo artículo 1 constituía una comisión encargada de proponer al Congreso un proyecto de ley de bienes del Estado que determine cuales son susceptibles de embargo, precisando su artículo 2 que sólo serían embargables los bienes incluidos expresamente en dicha ley.
De acuerdo a la disposición transitoria única de tal norma, para ejecutar una obligación de dar suma de dinero a cargo del Estado, en caso no existan recursos presupuestados, el demandante debía solicitar al Juez requiera al titular del pliego a fin de que éste señale la partida presupuestaria posible de ser afectada vía embargo, o la inclusión del adeudo pendiente en una partida específica para los siguientes ejercicios presupuestarios en caso no ser posible designar una partida específica en el vigente presupuesto. Tal disposición fue declarada inconstitucional mediante sentencia publicada el 11 de mayo del 2001 (expediente Nº 022-96-I-TC), que declaró fundada la demanda planteada por el Colegio de Ingenieros.
La misma suerte había corrido anteriormente la ley 26559, la cual, modificando el inciso 1 del artículo 648 del Código Procesal Civil, establecía que los bienes del Estado eran inembargables. La sentencia que la declaró inconstitucional fue publicada el 07 de marzo de 1997 (expediente Nº 006-97-AI/TC LIMA).
Antes de dejar este punto, conviene mencionar que un antecedente más reciente aparece en el Decreto de Urgencia Nº 136-2001, publicado el 21 de diciembre del 2001, cuyo artículo 2º indicaba que el Poder Ejecutivo crearía una comisión multisectorial encargada de cuantificar las deudas mantenidas por el estado y evaluar y determinar el mecanismo que garantice su cumplimiento a favor de sus acreedores sin poner en riesgo su actividad normal.
Cabe puntualizar que, en un principio, el Proyecto de Ley 1724/2001 no contemplaba modificación alguna del artículo 42º de la ley 27584. Ella apareció recién en el texto sustitutorio aprobado en la asamblea de la Comisión de Justicia del Congreso de fecha 27 de febrero del 2002.[9]
Sobre las razones que sustentaron dicha aprobación, cabe mencionar que el texto íntegro del dictamen sólo hizo referencia a la comisión especial inicialmente postulada y creada en el artículo 3º de la ley 27684, obviando toda mención a la modificación del artículo 42º de la ley del proceso contencioso administrativo.
2.4 La inclusión de una “cláusula de incumplimiento” y otras observaciones.
El tema de la tutela judicial efectiva toma crucial importancia al momento de la ejecución de la sentencia, por cuanto de ella depende la real y efectiva tutela a quienes iniciaron el proceso.[10] Paralelamente, es sabido que la ejecución de resoluciones en contra del Estado suele dificultarse, debido a normas como las comentadas en el acápite 2.3 anterior, y a disposiciones como los Decretos de Urgencia 019-2001[11] y 055-2001[12].
Frente a ello, el texto original del artículo 42º de la ley 27584, establecía que la ejecución de obligaciones de dar sumas de dinero contra el Estado se desarrollaba a través de tres etapas, a fin de facilitar al Estado el cumplimiento de los mandatos judiciales, en busca de salvaguardar el necesario equilibrio entre los principios de seguridad jurídica, que exige el cumplimiento de las sentencias judiciales, y de legalidad presupuestaria, que supedita el pago de una obligación pecuniaria a la existencia de una partida en el presupuesto público expresamente asignada para este fin.[13] El último de dichos pasos no era otro que el de la ejecución forzada.
A esta altura nos debemos preguntar ¿la ejecución forzada de una sentencia procede contra todos los bienes del Estado? Para responder esa interrogante, conviene dividir tales bienes en dos grupos: uno, llamado “bienes de dominio privado”, sobre los cuales el Estado ejerce su propiedad al igual que cualquier particular, y otro, denominado “bienes de dominio público”, respecto a los cuales ejerce administración en forma tuitiva y pública.[14] Es de acuerdo a tal diferenciación que debe entenderse el artículo 73º de nuestra Constitución, el cual impide cualquier medida destinada a la ejecución forzada sobre los bienes de dominio público.[15]
En ese sentido, el proyecto de la ley del proceso contencioso administrativo, publicado el 05 de julio del 2001, establecía en su Exposición de Motivos que sólo debían exceptuarse de la ejecución a los bienes de dominio público, que por estar materialmente afectados a una finalidad pública son indisponibles e inembargables.
El texto modificatorio del mencionado artículo 42º de la ley 27684, también ofrece al Estado la posibilidad de cumplir con sus obligaciones dinerarias judicialmente impuestas en tres etapas, que también tienen como colofón a la ejecución forzada. Dentro de ese razonamiento, y en último término, se podría trabar embargo contra los bienes del Estado que sin ser de dominio público o cuentas del Sistema Financiero, puedan ser considerados como bienes de dominio privado. Sin embargo, el texto modificatorio nos indica algo más.
Si ponemos atención al numeral 42.4 del texto modificatorio, él nos indica que se podrá iniciar el proceso de ejecución de resoluciones judiciales transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo según uno de los procedimientos previstos en los numerales 42.1, 42.2 o 42.3. Contrario censu, nos preguntamos ¿qué ocurrirá si el Estado empieza a pagar su obligación o se obliga a ello dentro de los seis meses de notificada la sentencia? Se presentan dos opciones: la primera, que prosiga cumpliendo su obligación, y una segunda, por la cual puede incurrir en una conducta morosa sin que sea ya posible ejecutar forzosamente la sentencia en su contra.
La parte inicial del nuevo numeral 42.4 es una especie de cláusula de incumplimiento, a la cual las entidades de la administración podrán acceder con simplemente iniciar la cancelación de su obligación pecuniaria o comprometerse a ello antes de cumplido el sexto mes de la notificación judicial pertinente, pudiendo luego desentenderse de su obligación. Si bien es cierto, según el artículo 43º la entidad obligada al pago se responsabiliza por los intereses que se generen producto del retraso en la ejecución de la sentencia, los mismos deberán ser cobrados en último término en vía forzada, la cual precisamente se frustra iniciando el pago antes del sexto mes. Tal posibilidad existe, y es difícil determinar las modalidades y la frecuencia con las que ella podría ser utilizada.
Finalmente, a manera de comparación, llama la atención como el Código Contencioso Administrativo del vecino país de Colombia, establece en su artículo 177º, que el agente del Ministerio Público deberá tener y remitir a los funcionarios competentes una lista de las sentencias que obligan al Estado a pagar o devolver sumas de dinero, no pudiendo aprobarse ni ejecutarse presupuestos que no incluyan partidas para pagar tales obligaciones; hecho que, de concretarse, constituye causal de mala conducta del funcionario responsable, sancionable con multa e incluso destitución según el numeral 76º inciso 12º del mismo código.[16] Si bien parcialmente, dicha norma garantiza la ejecución de las sentencias pecuniarias contra el Estado en mejor forma que la prevista en nuestro país por la ley 27684.
3. LA LEY 27709: UNA CONFUSIÓN DE FUNCIONES JURISDICCIONALES.
3.1 La ley del proceso contencioso administrativo y un renovado planteamiento de la competencia funcional.
Hasta el 14 de abril del 2002, la regulación general del proceso contencioso administrativo estaba contemplada entre los artículos 540º y 545º del Código Procesal Civil, los cuales hablaban de una clase de proceso abreviado llamada “impugnación de acto o resolución administrativa”. El artículo 542º de dicho cuerpo normativo, reconocía competencia en primera instancia tanto a los Juzgados Civiles, a las Salas Superiores, como a la Sala especializada de la Corte Suprema; claro está, cuando se tratase de la impugnación de resoluciones de órganos unipersonales, de órganos colegiados o de carácter local o regional, y de órganos especialmente nominados,[17] respectivamente.
El artículo 9º del proyecto de ley del proceso contencioso administrativo antes referido, proponiendo la existencia de órganos especializados, postuló una variación en la competencia. Según su texto, eran competentes en primera instancia sólo los Juzgados Especializados en lo Contencioso Administrativo y las Salas Superiores de la misma especialidad, cuando se cuestionaran resoluciones administrativas expedidas por entes unipersonales o colegiados, respectivamente. La competencia para resolver recursos de casación quedaba en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema.
El artículo 9º de la ley 27584, sin embargo, designó como órgano competente en primera instancia al Juez Especializado, a la Sala Contencioso Administrativa como órgano competente en segunda instancia, y a la Sala Constitucional de la Corte Suprema para resolver los recursos de casación que se presenten.[18]
Frente al proyecto, la ley optó por diseñar un sistema de competencia más simple, el cual hacía más fácil la determinación de la competencia por parte del ciudadano que plantaba una demanda contencioso administrativa.[19] Otro aspecto positivo de la forma en que el texto original del artículo 9º de la ley 27584 reguló la competencia funcional, estaba en la consagración de la Corte Suprema de Justicia de la República como un órgano competente única y exclusivamente en sede casatoria.
En relación a lo recién indicado, el texto original del artículo 9º coincidía plenamente con el Proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial[20] publicado el 03 de enero del 2002, cuyo artículo 13º inciso 2º, designa a la Sala Constitucional y Social como el órgano competente para resolver los recurso de casación en los procesos contencioso administrativos. Sobre tal punto, y comentando las modificaciones planteadas en el proyecto, su Exposición de Motivos expresaba que:
“Estas sin duda importantes modificaciones van de la mano de otra muy relevante constatación: la necesidad de rescatar el carácter fundamentalmente casatorio de nuestra Corte Suprema. Ignorar esa su función fundamental, atestando la mesa de partes de la Corte Suprema con toda clase de problemas por resolverse, es distorsionar el verdadero sentido de su labor, con grave perjuicio para la consolidación de la judicatura, a la cual todos aspiramos.”
El texto original del artículo 9º ofrecía otra ventaja: el respeto a la garantía del juez natural. Al respecto, también coincidía con el Proyecto de Ley Orgánica, el cual en su artículo 35º inciso 1º, establece que los Juzgados en lo Contencioso administrativo son competentes para conocer, en primera instancia, los proceso contra resoluciones emitidas por órganos administrativos colegiados y unipersonales. Sobre este otro aspecto, la Exposición de Motivos del proyecto indica que:
“(...) se ha dotado a la ley de criterios para la especialización de los órganos jurisdiccionales, precisándose la gama de materias en las cuales se pueden establecer órganos jurisdiccionales especializados (...). Ahora bien, justo es señalar que en todos estos casos se le ha dado prioridad a un escrupuloso respeto al principio de juez natural, o, como es más técnico calificarlo, el principio de juez predeterminado por la ley.(...). La gran ventaja de poder especializar al juzgador es sin duda la de ponerlo cada vez más cerca de los justiciables, con todos los beneficios que ello implica no solamente a favor suyo, sino sustancialmente a favor de la mayor legitimidad y credibilidad del Estado de Derecho.”
3.2 Origen y fundamentos de la ley 27709.
La ley 27709 tuvo su origen en los Proyectos de Ley 2335/2001-CR y 2425/2001-CR.[21] Ambos documentos, propusieron modificar el artículo 9º de la ley 27584, reemplazando su texto original por una regulación de la competencia funcional casi igual a la existente bajo el artículo 542º del Código Procesal Civil; precisando que, al nivel de la Corte Suprema, el órgano de primera instancia sería la Sala Civil, caso en el que la Sala Constitucional y Social sería la segunda instancia, además de instancia casatoria en todos los casos.
De acuerdo al Dictamen de la Comisión de Justicia del Congreso de la República, adoptado en sesión del 24 de abril del 2002, las propuestas legislativas fundamentaban la modificación en tres razones:
1.- La perdida de especialización y predictibilidad, por que las diversas instituciones públicas y tribunales administrativos han desarrollado lineamientos técnicos para resolver los casos bajo su competencia, los cuales han sido acogidos por las Salas Civiles, generándose una importante línea jurisprudencial que otorga predictibilidad a los fallos del Poder Judicial;
2.- El incremento de la litigiosidad maliciosa, debido a que el texto original del artículo 9° faculta a que cualquier administrado logre aplazar la ejecución de las decisiones de la administración, dilatando la expedición de una decisión definitiva, al permitir que el interesado inicie un proceso a nivel del Juez de primera instancia y se prolongue hasta la instancia casatoria; y
3.- El aumento de los costos para el Estado, en razón de que habilitar competencia a los Juzgados Civiles de todo el país generaría un incremento de las pretensiones impugnatorias sin sustento, dadas las mayores opciones que representa litigar ante Juzgados Civiles, los que no cuentan con la infraestructura y especialización necesarias para advertir y frenar decididamente la tramitación de demanda sin fundamento, elevándose los costos de la defensa legal de las entidades públicas.
Finalmente, tomando en cuenta tales argumentos, en especial el de la especialización de las Salas Superiores y Supremas para el conocimiento de procesos en los que se impugnen resoluciones de entes colegiados, y el perjuicio que significaría trastocar el orden procesal fijado para las instancias, la Comisión de Justicia decidió modificar las propuestas y aprobar un texto intermedio entre ellas y la redacción original de la norma modificada. Según el nuevo texto, las Salas Contencioso Administrativas asumirán también la competencia en primera instancia de los procesos que conforme a los proyectos de ley debían iniciarse en la Corte Suprema, la cual, tiene a la Sala Civil como segunda instancia en los procesos iniciados ante las Salas Contencioso Administrativas, y a la Sala Constitucional y Social como instancia casatoria.[22]
3.3 A manera de ejemplo: la visión española del problema.
Entre los días 09 y 13 de septiembre de 1996, tuvo lugar en la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (Santander, España) un seminario en el cual catedráticos de Derecho administrativo, magistrados, funcionarios públicos y abogados, analizaron la conveniencia de una reforma de la jurisdicción contencioso administrativa española, en ese entonces todavía regulada por la ley de fecha 27 de diciembre de 1956. Concluido el evento, se emitieron 21 conclusiones sobre diversos aspectos de la materia tratada,[23] entre ellos la masificación procesal producto de la excesiva litigiosidad y la especialización de los magistrados y del personal jurisdiccional a sus ordenes.
Refiriéndose a la sobrecarga procesal, las dos primeras conclusiones expresaban que:
“(...). La masificación actual de la litigiosidad y la correlativa congestión de los órganos jurisdiccionales reclaman una reforma en profundidad de la Ley jurisdiccional vigente que, partiendo de una voluntad política firme y un conocimiento exacto de la dimensión de los problemas a resolver, haga un esfuerzo de imaginación para idear y poner en marcha soluciones nuevas. (...).
Es imprescindible, a estos efectos, la disponibilidad de unas estadísticas desagregadas que hoy por hoy faltan. Por eso se considera esencial la organización (...) de un servicio capaz de asegurar un conocimiento exacto y actual del desenvolvimiento de los distintos tribunales, de su volumen de trabajo, de la duración de cada trámite, (...).”
Sobre el tema de la especialización, la tercera y quinta conclusiones señalaban puntualmente que:
“La necesaria reforma de la jurisdicción contencioso administrativa exige no sólo una nueva ley sino también la aprobación, conjuntamente con ella, de un programa específico de medidas al servicio de la reforma que asegure la dotación de los medios personales y materiales que su implementación reclama, la formación y especialización de los magistrados y el debido entrenamiento del personal adscrito a la oficina judicial.(...).
Debería asegurarse la especialización de los magistrados de la jurisdicción, a cuyo fin habrían de recrearse los estímulos que reclama siempre el reclutamiento de especialistas (...).
No debe descartarse la especialización de origen, desde el propio ingreso en la carrera judicial.(...).”
Posteriormente, con fecha 13 de julio de 1998, el Rey Juan Carlos de Borbón y el Presidente del Gobierno José María Aznar López aprobaron la Ley 29/1998 de 13 de julio, nueva ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Explicando las normas incluidas en el Capítulo II (“Órganos y competencias”) del Título I (“Del orden jurisdiccional contencioso administrativo”), su Exposición de Motivos comenta que:
“(...). La novedad más importante en éste capítulo consiste en la regulación de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso administrativo. La creación de estos órganos judiciales (...) fue recibida en su día con división de opiniones. Si por un lado, parecía imprescindible descongestionar a los Tribunales de lo Contencioso administrativo de un buen número de asuntos, por otro surgieron dudas acerca de la idoneidad de los Juzgados, órganos unipersonales, para afrontar el ejercicio de las competencias que habrían de corresponderles (...).
De todas formas, es evidente que el éxito de la reforma depende más que nada de la pronta y adecuada selección y formación de los titulares de los Juzgados.(...).”
En ese sentido, la indicada ley española no se limitó a fijar en su artículo 8º las competencias de los “Juzgados de lo Contencioso administrativo”, sino además incluyó una muy prudente disposición final segunda, indicando que la preparación e implementación de los juzgados unipersonales se realizaría paulatinamente entre los años 1998 y 2000.[24]
3.4 Algunas observaciones en el ámbito nacional.
Entre los documentos que tuvo a la vista la Comisión de Justicia del Congreso al momento de aprobar la ley 27709, modificatoria del artículo 9º de la ley 27584, figuró el Oficio Nº 1452-2002 de la Corte Suprema de Justicia de la República, conteniendo el informe de los Señores Vocales Supremos José Silva Vallejo, Elcira Vásquez Cortés y Enrique Mendoza Ramírez, contrario al Proyecto de Ley presentado por el Ejecutivo.
Sobre el tenor de dicho informe, en el Diario Oficial “El Peruano” fue publicada el Acta de la Sesión de Sala Plena de la Corte Suprema de fecha 01 de abril del 2002, que aprobó por unanimidad su texto[25]. El mismo constaba de siete conclusiones, las cuales sustentaban la inconveniencia de modificar la redacción original del artículo 9º de la ley 27584. En forma resumida, las conclusiones de la Corte Suprema eran las siguientes:
Primero: La Corte Suprema, en cuanto órgano representativo del Poder Judicial, tiene una función eminentemente casatoria.
Segundo: La característica central de la Corte Suprema es la función casatoria. Accesoriamente, puede conocer en sede de apelación los casos legalmente establecidos, función que debe entenderse en sentido muy restrictivo.[26]
Tercero: La especialización de los jueces de primera instancia está regulada en la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Código Procesal Civil y en el Proyecto de la Ley Orgánica del Poder Judicial que, incluso, crea Jueces especializados en Derecho administrativo.
La litigiosidad maliciosa es una constante, que no depende del régimen de competencia sino de las sanciones a imponer a quienes abusen del derecho al accionar.
Si se trata de acelerar los procesos, nada mejor que el trámite en primera instancia ante el juez natural, cuyos errores pueden ser revisados ante la Corte Superior y/o en casación ante la Corte Suprema. Las Salas de esta última tienen excesiva carga, constituyendo el artículo 9 una adecuada solución técnica.
Cuarto: El juez de primera instancia es el juez natural por excelencia. Las grandes Cortes Supremas del mundo son Cortes de Casación.
Quinto: El redacción del proyecto resulta muy onerosa para los justiciables, afectando su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
Sexto: No hay riesgo de perturbar la predictibilidad de los fallos judiciales, por cuanto el diseño del Poder Judicial está centrado en la función casatoria de la Corte Suprema.
Séptimo: El ofrecimiento y la actuación de las pruebas, característica fundamental de un debido proceso, constituye un atributo esencial del Juez de primera instancia, quien es el personaje trascendental del mismo.
Las conclusiones de la Corte Suprema de Justicia que acabamos de presentar sucintamente, tan cargadas de contenido jurídico, no expresan, sin embargo, todos las razones de la inconveniencia de la modificatoria aplicada. A tales motivos, podemos agregar uno central, cual es el frustrar la formación de una jurisdicción administrativa, que se vislumbra tanto en la doctrina, en la jurisprudencia y en la regulación general y autónoma del Derecho administrativo peruano, representada por las leyes 27444 y 27584.[27] Sustentamos tal apreciación en los puntos que presentamos a continuación:
1.- El Juez pierde parte importante de la carga procesal que, en su calidad de juez natural, es el llamado a conocer y resolver.
2.- Las Salas Contencioso Administrativas tienen y tendrán la responsabilidad de realizar audiencias de saneamiento y conciliación, resolver excepciones, oficiar, actuar pruebas, y otras labores que, en circunstancias normales, deben caer bajo las funciones de los Jueces de primera instancia.
3.- Los autos y sentencias dictadas en primera instancia por las Salas Contencioso Administrativas, órganos especializados en Derecho administrativo, serán revisadas en segunda instancia por la Sala Civil de la Corte Suprema, colegiado no especializado en dicha materia jurídica.
4.- Los autos y sentencias dictados en segunda instancia por la Sala Civil de la Corte Suprema, podrán ser objeto de recurso de casación ante la Sala Constitucional y Social de la misma corte. Ello significa la existencia de un control revisor de un órgano de máxima jerarquía por parte de otro de igual condición, lo cual es contrario a cualquier noción o teoría de la impugnación de resoluciones judiciales.
5.- Se sobrecargarán las labores de las Salas Contencioso Administrativas (o de las Salas Civiles que hagan sus veces), las cuales, en un mediano plazo, serían los únicos órganos realmente especializados en temas administrativos, debido a la intervención de Juzgados despojados de gran parte de su competencia, a la participación de la Sala Civil Suprema, especializada naturalmente en asuntos civiles, y a la actuación en sede casatoria de la Sala Constitucional y Social, que cuenta además con amplias competencias fuera del Derecho administrativo.
4. IDEAS FINALES.
Para poder cumplir con sus fines, todo proceso judicial debe desenvolverse dentro de un ambiente que afirme el respeto de los derechos constitucionales. La responsabilidad de crear las condiciones que permitan evidenciar la vigencia de dichos derechos pasa, en primer lugar, por el legislador, quien debe generar el marco propicio y más asequible al ejercicio de los derechos recogidos en la Constitución. Luego, serán los Jueces y Fiscales quienes, ante los casos concretos, deberán dar vida a la norma preexistente, sea ella sustancial o procesal.
Nuestra Carta Magna consagra derechos como el de la tutela judicial, el debido proceso, la igualdad, la ejecución de los mandatos judiciales, el juez natural, entre otros, aplicables a todos los ordenamientos procesales regulados por la ley. De acuerdo a ello, la ley 27584, reguladora del proceso contencioso administrativo, no puede contener disposiciones que atenten, restrinjan o trastoquen el permanente respeto y libre ejercicio de derechos consagrados en la norma de máxima jerarquía como los antes mencionados.
Las modificaciones incluidas en la ley 27584 a través de las leyes 27684 y 27709, pensamos, violentan varios derechos de corte procesal previstos en el texto constitucional, resultando inconvenientes para la vigencia - en sede procesal - del estado de derecho que debe caracterizar todo régimen democrático; más aún si nos referimos al ordenamiento procesal previsto para controlar las actuaciones de la administración, diseñada con el fin de servir a los ciudadanos.
Si bien es cierto el texto original del artículo 42º de la ley 27584 pudo resultar perjudicial para el principio de legalidad presupuestal en sus relaciones con el principio de seguridad jurídica, la ley 27684 nunca debió plantear la posibilidad de que el Estado frustre la ejecución forzada de una sentencia sobre sus bienes.[28] Queda en manos de los operadores judiciales encontrar fórmulas que corten esta posibilidad, y en la intención del legislador el erradicarla. Por otro lado, es necesaria la existencia de una precisión legal acerca de cuales son los bienes estatales embargables, observando lo prescrito en el artículo 73 de la Constitución.[29]
Sobre la ley 27709 que modifica el artículo 9º de la ley 27584, cabe señalar que la solución de problemas como la desmasificación procesal, el equipamiento de los Juzgados o la especialización de los magistrados - que supuestamente ella intenta resolver - solo será posible con un accionar coordinado y prudente que, partiendo de un real conocimiento de la problemática, encuentre paulatinamente el equilibrio entre infraestructura, gastos, especialización y justicia oportuna, respetando las garantías del debido proceso y la razón de ser de cada jerarquía judicial. Todo ello se logra con el transcurso del tiempo: un nuevo modelo procesal no puede aplicarse exitosamente de un día para otro, menos aun si, recién plasmado, son alterados algunos de sus aspectos importantes.
Lo anterior debe abordarse con una necesaria visión de futuro, que hoy se hace imperativa frente al próximo y al parecer inevitable incremento de los procesos contenciosos administrativos en todo el país, a partir del paulatino estudio de la ley 27584, así como de la aplicación del artículo 12º de la ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización.[30]
Para terminar, debemos indicar que las leyes 27684 y 27709, cuyos textos modifican aspectos de la ejecución y del inicio del proceso contencioso administrativo, significan una suerte de retorno parcial a la regulación de dichos temas contenida en los Decretos de Urgencia Nº 019-2001 y Nº 055-2001 y en el Código Procesal Civil, respectivamente, y con ello la pérdida de otra oportunidad en la búsqueda de nuevos logros para el Derecho administrativo nacional en particular y para la administración de justicia en general.
JIMÉNEZ VIVAS, Javier.
“Las leyes 27684 y 27709. Dos vacilaciones en la regulación del proceso contencioso-administrativo peruano”. Revista Peruana de Derecho Procesal, T. VII, Lima, diciembre 2003, pp. 697-712.
¨ El autor es abogado, graduado en la UNMSM y alumno de la Maestría con mención en Derecho Civil y Comercial de la misma Universidad. Ha sido Especialista Legal en la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima. Actualmente se desempeña como Abogado en la Fiscalía Suprema en lo Contencioso Administrativo.
[1] Constitución Política del Perú. “Artículo 139: Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (...);
3) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. (...)”.
[2] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. “La inejecución de sentencias por incumplimiento de entidades estatales”, en IUS ET VERITAS, Revista editada por los estudiantes de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, año IX, N° 18, pp. 96 y ss.
[3] PRIORI, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, ARA Editores, Lima, enero 2002, p. 45.
[4] Suplemento al Boletín de Información núm. 1833 del 15 de noviembre de 1998, Ministerio de Justicia, Madrid, España, p. 3310.
[5] Constitución Política del Perú: “Artículo 2: Toda persona tiene derecho: (...); 2) A la igualdad ante la ley. (...).”
[6] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Ob. cit., pp. 98 y 105.
[7] Constitución Política del Perú. “Artículo 118: Corresponde al Presidente de la República: (...); 9) Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales”.
[8] El texto original del artículo 42º de la ley 27584, era el siguiente:
“Artículo 42: Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero.
42.1 Cuando la sentencia ordene el pago de una cantidad de dinero, el demandante podrá proceder conforme a las normas del Código Procesal Civil sobre medidas cautelares para futura ejecución forzada con la finalidad de garantizar el cumplimiento de la sentencia, mientras se cumple con el procedimiento establecido en los incisos 2, 3 y 4 del presente artículo.
42.2 Cuando las entidades fueren condenadas a la entrega de una suma de dinero, la tesorería o dependencia encartada deberá realizarlo conforme al mandato judicial, si hubiere disponibilidad presupuestaria.
42.3 Si para el cumplimiento de la sentencia fuese precisa alguna modificación presupuestaria se iniciará la tramitación respectiva dentro de los cinco días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.
42.4 Transcurridos cuatro meses de la notificación sin haberse efectuado el pago, se dará inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al artículo 73 de la Constitución Política del Perú.
42.5 Adicionalmente, antes de que transcurran tres meses de la notificación sin haberse cumplido el mandato, la entidad podrá proponer alguna otra modalidad de pago de cumplimiento de la sentencia en la forma menos gravosa para la hacienda pública.
Esta propuesta se hará al Juzgado el que pondrá en conocimiento del demandante por el plazo de tres días para que dé su aceptación o negativa, con lo que concluirá la incidencia.”
[9] El texto de la modificatoria es el siguiente:
“Artículo 42°.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero.
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas única y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo a los procedimientos que a continuación se señalan:
42.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
42.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.
42.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta tres por ciento (3 %) de la asignación presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3 %) referido en el párrafo precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales.
42.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago u obligado al mismo de
acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 42.1, 42.2 y 42.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al artículo 73 de la Constitución Política del Perú."
[10] PRIORI, Giovanni. Ob. cit., p. 201.
[11] Publicado el 11 de febrero del 2001, declara que los depósitos de dinero existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional constituyen bienes inembargables. Ha recobrado vigencia gracias al artículo 2º de la ley 27684.
[12] Publicado el 12 de mayo del 2001, establece un procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandado judicial en procesos seguidos con el Estado. Sus artículos 1, 4 y 6 han recobrado vigencia gracias al artículo 2 de la ley 27684.
[13] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Ob. cit., p. 99.
[14] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Ob. cit., p. 103.
[15] Constitución Política del Perú. “Artículo 73: Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. (...).”
[16] http://www.leyesnet.com/Classic/Codigos3.asp?NombreCodigoID=4&Codigo ID
[17] El comentado artículo 542º mencionaba a las Asambleas Regionales, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros, a la Contraloría General de la República, Tribunal Fiscal y a los órganos de gestión de la Corte Suprema.
[18] Ley 27584: “Artículo 9: Competencia funcional.
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
La Sala Contencioso Administrativa de la Corte superior respectiva, conoce en grado de apelación contra lo resuelto en la primera instancia. La Sala Constitucional de la Corte Suprema resuelve en sede casatoria.
En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el Juez que conoce asuntos civiles o la Sala Civil correspondiente.”
[19] PRIORI, Giovanni. Ob cit., p. 137.
[20] Nos referimos al Proyecto de Ley 1667/2001-CR.
[21] Presentados por el Poder Ejecutivo y por el Congresista Pedro Morales Mansilla los días 21 de marzo y 02 de abril del 2002, respectivamente.
[22] Ley 27708, “Artículo único: Modificase el artículo 9 de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, en los términos siguientes:
Artículo 9: Competencia funcional.
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Cuando se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal del INDECOPI, Tribunal del CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso.
En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo contencioso administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.”
[23]@dministración, CiberRevistade Derecho Administrativo. http://www.law.unican.es/administracion
[24] Ley 29/1998 de 13 de julio. “Disposición final segunda. Desarrollo de la Ley.
(...). Al mismo tiempo, el Gobierno elaborará los programas necesarios para la instauración de los órganos unipersonales de lo contencioso administrativo en el periodo comprendido entre 1998 y 2000, correspondiendo al Consejo General del Poder Judicial y al Ministerio de Justicia o, en su caso al órgano competente de la Comunidad Autónoma el desarrollo y ejecución, dentro del ámbito de sus respectivas competencias.”
[25] Diario Oficial “El Peruano”, jueves 04 de abril del 2002, Sección “Derecho”, p. 11.
[26] Al respecto, la convergencia en la Corte Suprema de funciones casatorias y de instancia, habría impedido la descongestión procesal del máximo tribunal. (EGUIGUREN, Francisco; SILES, Abraham; GONZÁLES, Gorki y ESPINOSA-SALDAÑA, Eloy. Propuestas para la Reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Lima: Fondo Editorial PUCP con el apoyo de la USAID, 2002, p. 213.)
[27] Ello sin perjuicio de la aplicación complementaria del Código Procesal Civil en el caso de la ley Nº 27584. Decimos complementaria y no supletoria, ya que dicha ley establece una regulación especial, aplicable al proceso contencioso administrativo en primer lugar; sólo después de ello se aplica el citado Código, cubriendo los aspectos no previstos en la ley Nº 27584.
[28] Ejecución que podría verse retrasada con la aplicación de normas como el Decreto Supremo Nº 175-2002-EF, publicado el 17 de noviembre del 2002 (estableciendo disposiciones administrativas y presupuestarias para atender las obligaciones de dar sumas de dinero a cargo del Estado), cuyo artículo 3 prevé la posibilidad de considerar dichas obligaciones en el presupuesto de los años siguiente y subsiguiente de aquel en el que la obligación de pago haya sido notificada.
[29] Actualmente, existe ya un “Proyecto de Ley del Régimen de Bienes del Estado”, que divide tales bienes según sean de dominio público o de carácter patrimonial, siendo estos últimos sobre los cuales podría recaer cualquier tipo de medida cautelar y ejercerse una eventual ejecución forzada contra el Estado.
[30] Ley 27783, “Artículo 12: Procedimientos Administrativos. Los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal.”
