JIMÉNEZ VIVAS, Javier.
¿Qué es el Debido Procedimiento Administrativo?” Revista Actualidad Jurídica, Gaceta Jurídica, T. 167, Lima, octubre 2007, pp. 166-170.
¿QUÉ ES EL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?
Javier Jiménez Vivas ¨
SUMARIO:
1. Ideas preliminares. 2. El debido proceso y sus alcances. 3. El debido procedimiento en la doctrina. 4. El debido procedimiento en la legislación peruana. 5. el debido procedimiento en nuestra jurisprudencia constitucional. 6. Ideas finales.
1. Ideas preliminares.
Entre las muchas novedades que presentó la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, vigente desde octubre del año 2001, figura aquella prevista en el numeral 1.2 del artículo IV de su Título Preliminar. Allí, apareció regulado el denominado “Principio del debido procedimiento.”
Ya desde su sola regulación, y aun más tomando en consideración aspectos doctrinarios y jurisprudenciales relacionados al tema y producidos durante los últimos años, cabe preguntarse si en realidad se trata de un nuevo principio o del replanteamiento de alguno ya existente antes de la entrada en vigor de la ley, así como si hablamos de un único principio o de un conjunto de ellos. También surgen dudas acerca de su ámbito de aplicación, estando a la larga lista de principios enumerados y comprendidos en la Ley Nº 27444, con varios de los cuales parece a veces superponerse, y en otras ocasiones concurrir.
Lo anterior, nos obliga a formularnos diversas preguntas acerca de su origen, su composición, sus alcances, su ámbito de aplicación, etc.
Existe entonces la necesidad de explorar el debido procedimiento administrativo como institución. Dicha tarea, debe empezar repasando los aspectos más importantes del debido proceso, obligado antecedente. Continuando ella, debemos recoger los aportes de la doctrina y estudiar la regulación que ha recibido en el Perú, así como analizar los progresos realizados por nuestro Tribunal Constitucional; órgano que, en diversa jurisprudencia, ha avanzado tanto en la definición como en la conceptualización de nuestro instituto. El presente trabajo asume esa tarea.
2. El debido proceso y sus alcances.
Según las diversas fuentes que desarrollan el tema, parece ser que el origen de la expresión “debido proceso”, estuvo en la Carta Magna expedida por el rey de Inglaterra Juan sin tierra el año 1215, la cual en su parágrafo 39 habló del law of the land aplicable a todos los hombres. Posteriormente, dicha Carta Magna, al ser reexpedida por el rey Eduardo III en el año de 1354, incluyó la expresión inglesa due process of law, traducida al castellano como debido proceso legal, o simplemente debido proceso.[1]
Varios siglos después, y luego de haber sido considerado en las constituciones de algunas de las colonias norteamericanas, el due process of law fue consagrado en la Constitución de los Estados Unidos. Ello fue posible a través de dos enmiendas.
En primer lugar aparece la enmienda V, la cual señaló que:
“Ninguna persona será obligada a responder por delito capital o infamante sino en virtud de denuncia o acusación por un gran jurado; salvo en los casos que ocurran en las fuerzas de mar y tierra, o en la milicia, cuando se hallen en servicio activo en tiempos de guerra o de peligro público; ni podrá nadie ser sometido por el mismo delito dos veces a un juicio que pueda ocasionarle la pérdida de la vida o la integridad corporal; ni será compelido en ningún caso criminal a declarar contra sí mismo, ni será privado de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley; ni podrá tomar propiedad privada para uso público, sin justa compensación.” [2]
En segundo lugar, tenemos la enmienda XIV, según la cual:
“Toda persona nacida o naturalizada en los Estados Unidos y sujeta a su jurisdicción, será ciudadana de los Estados Unidos y del estado en el que resida. Ningún estado aprobará o hará cumplir ninguna ley que restrinja los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; ni ningún estado privará a persona alguna de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley, ni negará a nadie, dentro de su jurisdicción, la igual protección de las leyes.” [3]
De acuerdo a las enmiendas V y XIV de la Constitución de los Estados Unidos, la Constitución reconoce los derechos generales a la vida, la libertad, la propiedad, implicando el debido proceso la posibilidad de privar a alguien de tales derechos en la medida en que ese alguien reciba el proceso de la ley.
Como podemos ver, la noción de debido proceso hace mención, desde sus orígenes, a diversas garantías que el ordenamiento legal debe reconocer a una persona durante un proceso y frente a la autoridad estatal que lo dirige. Hoy, puede decirse que el debido proceso es el cumplimiento de todas las garantías y todas las normas de orden público que debían aplicarse en el caso de que se trate. El debido proceso consiste en llevar un proceso de acuerdo a derecho.[4]
La evolución antes indicada, ha sido reconocida mediante su incorporación en varios documentos internacionales y en las constituciones de diversos países. En el ámbito internacional, la Convención Americana de Derechos Humanos, suscrita el 22 de noviembre de 1969, ha recogido el derecho al debido proceso en el numeral 1 de su artículo 8; lo mismo hizo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que, vigente desde el 23 de marzo de 1976, lo consagra en el numeral 1 de su artículo 14. En nuestro caso, la Constitución Política de 1993 lo recoge en el inciso 3 de su artículo 139.
Dar a dicho derecho humano el rango constitucional permite, entre otras cosas, establecerlo con carácter absoluto para cualquier proceso o procedimiento y ante cualquier persona o autoridad, sin que ninguna autoridad pueda invocar que no se encuentra sujeta al mismo.[5] Es este, quizás el aspecto más importante de su positivización y, en ese sentido, también el más empleado por nuestro Tribunal Constitucional, como veremos más adelante.
El desarrollo que ha experimentado ha hecho que la doctrina identifique una subdivisión en su interior. En primer lugar, tenemos al llamado “debido proceso sustancial”, el cual exige que todos los actos de poder, como normas jurídicas, actos administrativos o resoluciones judiciales inclusive, sean justos, es decir, que sean razonables y respetuosos de los valores superiores, de los derechos fundamentales y de los demás bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, a tal punto que su inobservancia debe ser sancionada con la inaplicación de aquel acto o con su invalidez.[6]
En segundo lugar, tenemos al denominado “debido proceso procesal”, conformado por un conjunto de derechos esenciales que impiden que la libertad y los derechos de los individuos sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho –incluyendo el Estado- que pretenda hacer uso abusivo de estos. [7]
Al parecer, la previsión contenida en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, estaría referida sólo al debido proceso procesal. Ello resulta de la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional al emitir sentencia en el Expediente Nº 2940-2002-HC/TC, señalando en el segundo y tercero de sus fundamentos:
“2. (…). El debido proceso, reconocido en el artículo 139, inciso 3) de la Constitución vigente, es una garantía procesal compuesta de un conjunto de principios y presupuestos procesales mínimos que debe reunir todo proceso para asegurar al justiciable la certeza, justicia y legitimidad a un juez imparcial.
3. El derecho al debido proceso dota, a quien es parte del mismo, de una serie de garantías esenciales durante su inicio, tramitación y conclusión. Estos derechos esenciales, sin ser taxativos, son los siguientes: de defensa, publicidad del proceso, a ser asistido y defendido por abogado, derecho a impugnar, derecho a la prueba, derecho a una justicia sin dilaciones indebidas y derecho a un juez imparcial.” [8]
Similar orientación asumió el Tribunal Constitucional al sentenciar posteriormente el Expediente Nº 0351-2004-AA/TC, cuando en su segundo fundamento, luego de remitirse en parte al criterio sustentado en la causa recién citada, puntualizó que:
“2. (…). Partiendo de dicha afirmación, se puede establecer como premisa que, en aquellos supuestos en los que no se respete alguno de los derechos indicados y otros, que también formen parte del debido proceso, nos encontraremos ante un proceso claramente irregular, desde su vertiente formal, frente al cual será posible acudir al órgano jurisdiccional en busca de tutela constitucional.” [9]
Lo anterior, sin embargo, no frustra los avances de la doctrina referidos en párrafos anteriores respecto al reconocimiento de la existencia de una faceta sustancial del debido proceso.
A diferencia del debido proceso, de origen anglosajón y aplicable a todo tipo de proceso o procedimiento, ante el Estado o particulares, la llamada tutela jurisdiccional efectiva, originada en la Europa continental, está circunscrita a los procesos jurisdiccionales.[10] Lo anterior ha sido asumido en el Perú por el Tribunal Constitucional al sentenciar el expediente Nº 200-2002-AA/TC, cuando en su tercer fundamento, luego de conceptualizar el debido proceso, indicando que:
“El debido proceso implica el respeto, dentro de todo proceso, de los derechos y garantías mínimas con que debe contar todo justiciable, para que una causa pueda tramitarse y resolverse en justicia.”[11]
señala en su sexto fundamento que:
“De otro lado, no se evidencia vulneración del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, entendida como un atributo relacionado directamente con el debido proceso, por el cual, el justiciable puede acceder al órgano jurisdiccional a través del derecho de acción o contradicción, según sea el caso.”[12]
Así, para el Tribunal Constitucional, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es la expresión del debido proceso en sede judicial. De ello surge la posibilidad de que existan expresiones del debido proceso en otros ámbitos; tema también abordado por dicho órgano constitucional, como veremos después.
La doctrina, sin embargo, no es unánime al diferenciar el debido proceso y la tutela jurisdiccional por los distintos ámbitos en que ambas se presentan. Así por ejemplo, el profesor peruano MONROY GALVEZ, luego de dividir la vigencia de la tutela jurisdiccional antes y durante el proceso, distingue dentro de éste segundo momento el “derecho al proceso” y el “derecho en el proceso”, los cuales contienen una serie de derechos esenciales a la persona humana que han configurado una suerte de megaderecho llamado “debido proceso legal”. En ese sentido, entre el derecho a la tutela jurisdiccional y el derecho a un debido proceso existiría la misma relación que se presenta entre la anatomía (aspecto estático, abstracto) y la fisiología (aspecto dinámico, práctico) al estudiar un órgano vivo.[13] Adviértase que el citado autor no deja de considerar ambos conceptos, ni niega su manifestación en sede judicial.
La tutela jurisdiccional también ha sido recogida en el inciso 3 del artículo 139 de nuestra Constitución Política. Ella implica la existencia de un proceso judicial rodeado de garantías efectivas para las partes involucradas en él. Ello lleva a la posibilidad concreta y real de someter un derecho en disputa a la decisión del órgano judicial, para que sea dirimido con celeridad, idoneidad y moralidad, esto es, para que se pueda hacer realidad el derecho material en un caso particular y específico.[14]
Podemos considerar que la tutela jurisdiccional es efectiva, cuando el proceso judicial logra sus fines. A propósito de los fines del proceso, estos regularmente se expresan como el resultado obtenido luego de que esta ha concluido. Sin embargo, el proceso cumple una función social de refuerzo y prevención de la eficacia y vigencia del sistema jurídico.[15] En ese sentido, podemos señalar que, entre los derechos que se encuentran amparados por una tutela jurisdiccional efectiva, está el de solicitar y obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia definitiva. Resta decir que, sin dicha facultad, la referida tutela nunca podría ser adjetivada como “efectiva”.
3. El debido procedimiento en la doctrina.
Hemos dicho hasta aquí, que el debido proceso es un conjunto de garantías que -empezando por la Constitución- ofrece el ordenamiento legal a todo sujeto de derecho, para la discusión de cualquier derecho u obligación de éste último. Hemos indicado también, que la denominada tutela jurisdiccional, es la expresión del debido proceso en sede judicial, trátese del órgano jurisdiccional que se trate, y sea cual sea el tema ante él debatido.
Los alcances del debido proceso, sin embargo, no quedan allí.
Analizando las características del Derecho administrativo, GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ señalan que:
“El Derecho administrativo, (...) está hecho, pues, de un equilibrio (por supuesto, difícil, pero posible) entre privilegios y garantías. En último término, todos los problemas jurídico-administrativos consisten –y esto conviene tenerlo bien presente- en buscar ese equilibrio, asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido.” [16]
Más adelante, ahondando en el estudio del mencionado equilibrio, los mismos autores indican que:
“El principio de legalidad – y su garantía en el recurso contencioso-administrativo – y el de responsabilidad patrimonial de los entes públicos, constituyen (…) los dos grandes soportes estructurales del Derecho administrativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre por el peso inicial de las prerrogativas del poder, depende, justamente, de su correcto juego.” [17]
El procedimiento administrativo es una importante expresión del principio de legalidad en el Derecho administrativo, y a su vez la mayor garantía que posee todo sujeto ante la administración. Podemos conceptualizarlo, siguiendo a DROMI como “el instrumento jurídico por el que se viabiliza el actuar de la relación administrado – administración”, constituyendo “(…) la herramienta más idónea como reaseguro contra los desbordes del obrar de la Administración”, ello en la medida que “(…) el procedimiento administrativo regla el ejercicio de la prerrogativa pública y de los derechos subjetivos y libertades públicas. (…), es, en suma, un instrumento de gobierno y de control. Cumple una doble misión republicana: el ejercicio del poder por los carriles de la seguridad y la legalidad, y la defensa de los derechos por las vías procesales recursivas y reclamativas.” [18]
Las ideas vertidas por los dos autores recién citados, han sido recogidas en el inciso 8 del artículo 75 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, norma que impone a las autoridades la observancia de dicho equilibrio al momento de interpretar las normas administrativas.[19]
Dentro del marco garantista constituido por el procedimiento administrativo, también se inscribe el debido proceso, el cual por ese hecho, es denominado “debido procedimiento.”
El principio del debido procedimiento “constituye una garantía general de los ciudadanos que ha sido introducida al Derecho administrativo primero por la jurisprudencia, derivándola del derecho natural y de los tratados internacionales de derechos humanos.” [20] Al igual que el debido proceso, el debido procedimiento es un conjunto de garantías, que se ofrecen al administrado frente a la Administración a través del procedimiento administrativo. Cabe averiguar cuales son esas garantías.
En un estudio comparativo de diversas legislaciones latinoamericanas, BREWER-CARIAS enumera como las principales garantías del debido procedimiento: 1. El principio del contradictorio; 2. El derecho a la defensa; 3. El principio de la gratuidad; 4. El principio de la motivación de los actos administrativos; 5. El principio de la confianza legítima; y 6. El tema de la garantía de la tutela judicial efectiva y su relación con el principio del agotamiento de la vía administrativa.[21]
4. El debido procedimiento en la legislación peruana.
Entre las muchas novedades de la ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, figura la regulación del debido procedimiento. El artículo IV de dicha ley en su numeral 1.2, lo establece en esta forma:
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho administrativo:
(…)
1.2 Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
(…).” [22]
Analizando la ley Nº 27444, MORON considera que el debido proceso en el ámbito administrativo, comprende, a favor del administrado, los siguientes derechos: 1. A exponer sus argumentos (derecho a ser oído), 2. A ofrecer y producir pruebas, y 3. A obtener una decisión motivada y fundada en derecho.[23] Por su parte, estudiando la misma ley, BARTRA opina que el debido procedimiento está formado por los derechos: 1. A ser oído, 2. A conocer el estado del expediente, 3. A presentar pruebas, debiendo otorgarse un plazo prudencial para ofrecerlas y actuarlas, y 4. A una decisión fundada en derecho.[24]
Si bien el procedimiento administrativo aparece como un conjunto de formalidades arbitradas las más de las veces en garantía del particular, ello no debe hacernos olvidar otra finalidad del procedimiento, cual es la de lograr el mayor acierto y eficacia de las resoluciones administrativas.[25] En ese sentido, de manera coherente a lo indicado para el debido proceso, el debido procedimiento también incluye entre sus garantías al instituto cautelar, directamente relacionado al logro de los fines del procedimiento. Dicho instituto, ha sido recogido en el artículo 146 de la Ley N° 27444.
Como podemos comprobar, el debido procedimiento no está regulado como un derecho a favor de los sujetos administrados al interior del procedimiento administrativo, sino como un conjunto de garantías a favor de estos durante el desarrollo del procedimiento. Podemos decir que, para nuestra ley, el Principio del debido procedimiento postula el respeto de todas esas garantías por parte de la Administración.
5. El debido procedimiento en nuestra jurisprudencia constitucional.
Partiendo de la idea que la consagración constitucional del debido proceso permite su vigencia más allá de los límites de la función jurisdiccional, desde hace algunos años atrás, el Tribunal Constitucional ha urgado por esos otros alcances en diversos pronunciamientos. Las conclusiones de esa progresiva evaluación, las encontramos en la sentencia dictada el 29 de agosto de 2006 en el Expediente N° 3075-2006-PA/TC, cuando en su cuarto fundamento expresa que:
“Como este Colegiado ha tenido oportunidad de señalar mediante uniforme y reiterada jurisprudencia, el debido proceso es un derecho fundamental de naturaleza procesal con alcances genéricos, tanto en lo que respecta a los ámbitos sobre los que se aplica como en lo que atañe a las dimensiones sobre las que se extiende. Con relación a lo primero, queda claro que dicho atributo desborda la órbita estrictamente judicial para involucrarse o extenderse en otros campos como el administrativo, el corporativo particular, el parlamentario, el castrense, entre muchos otros, dando lugar a que en cada caso o respecto de cada ámbito pueda hablarse de un debido proceso jurisdiccional, de un debido proceso administrativo, de un debido proceso corporativo particular, de un debido proceso parlamentario, etc. Por lo que respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innumerables ocasiones, las dimensiones del debido proceso no sólo responden a ingredientes formales o procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotación sustantiva o material, lo que supone que su evaluación no sólo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (juez natural, procedimiento preestablecido, derecho de defensa, motivación resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc), sino que también, y con mayor rigor, se orienta a la preservación de los estándares o criterios de justicia sustentables de toda decisión (juicio de razonabilidad, juicio de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.). Así las cosas, el debido proceso es un derecho de estructura compleja, cuyos alcances corresponde precisar a la luz de los ámbitos o dimensiones en cada caso comprometidas. (...).”[26]
Vemos entonces, entre los ámbitos del debido proceso, aquel referido al Derecho Administrativo, en el cual adopta el nombre de “debido proceso administrativo”, el cual, al igual que en los otros ámbitos, puede adoptar dimensiones tanto formales como sustanciales.
La noción de “debido proceso administrativo”, sin embargo, ya había sido objeto de desarrollo en anteriores fallos. Una aproximación al tema la encontramos en una sentencia dictada por el Tribunal Constitucional el 02 de julio de 1998, en la cual declaró fundada una demanda de amparo por la trasgresión de lo que denominó “debido proceso administrativo”. En su cuarto fundamento, el citado tribunal expresó que:
“(…) el debido proceso administrativo, supone en toda circunstancia el respeto por parte de la administración pública de todos aquellos principios y derechos normalmente invocados en el ámbito de la jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139 de la Constitución del Estado (verbigracia: jurisdicción predeterminada por la ley, derecho de defensa, pluralidad de instancia, cosa juzgada, etc.).” [27]
De esa manera, vemos que para nuestro Tribunal Constitucional, las garantías del debido proceso jurisdiccional, encontraban plena aplicación en sede administrativa, configurando el llamado debido proceso administrativo. Cabe advertir que para el Tribunal, el debido proceso administrativo era en realidad un conjunto de garantías jurisdiccionales, también exigibles ante la Administración Pública en un segundo momento.
El 26 de agosto de 2003, el Tribunal Constitucional declaró fundada una demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza N° 290 de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Versando el tema debatido sobre la inclusión del recurso de revisión en un procedimiento ante la municipalidad, el Tribunal, en su tercer fundamento, precisó que:
“(...). En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al ‘debido proceso administrativo’ -pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede-; pero sí lo es del derecho al debido proceso ‘judicial’, pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior.” [28]
Conforme se aprecia, el Tribunal identifica al todavía llamado debido proceso administrativo (pese a estar ya vigente la Ley N° 27444) como un derecho distinto al debido proceso judicial, presentándolo como una categoría independiente de éste, y además, reconociéndole el mismo nivel. Se advierte un avance interpretativo.
Al resolver con fecha 26 de agosto de 2004 un proceso de amparo, el Tribunal Constitucional mostró la institución que estudiamos de una tercera manera. Ella aparece expresada en el sexto fundamento de la sentencia:
“Todo ejercicio de la potestad administrativa debe observar la Ley del Procedimiento Administrativo General, ley marco que regula la actuación administrativa. Al respecto, el artículo IV del Título Preliminar, consagra, entre otros, el derecho al debido procedimiento, que garantiza que los administrados gocen de derechos tales como el de exponer sus argumentos, de ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundamentada en el derecho.”[29]
En este caso, para el Tribunal, el ahora sí llamado debido procedimiento (administrativo), es la garantía que tienen los administrados del respeto del procedimiento administrativo general previsto en la Ley N° 27444, y de las garantías que ella contiene.
El Tribunal Constitucional, sin duda, avanzó mucho más en el tema en otra sentencia de fecha 17 de febrero del 2005, mediante la cual declaró fundada una acción de amparo por considerar que la violación de la garantía constitucional de la motivación de un acto administrativo sancionador, era a la vez una infracción al derecho a un debido proceso en sede administrativa. La valoración contenida en dicha sentencia merece una evaluación más detallada.
El segundo fundamento de la sentencia, señala que:
“El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas la garantías y normas de orden públicos que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluídos los administrativos (sic.), a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.[30]
Según lo anterior, si bien el debido proceso está previsto en la Constitución como un conjunto de garantías observables en sede jurisdiccional, se trata antes de ello de un derecho constitucional, que debe ser respetado tanto por el Poder Judicial como por la Administración Pública. A diferencia del pronunciamiento del 02 de julio de 1998, antes citado, el Tribunal Constitucional coloca a ambas instituciones en pie de igualdad cuando se trata de respetar el mencionado derecho constitucional. Tal idea aparece claramente establecida en el tercer fundamento de la sentencia:
“El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo”.
Establecidos el debido proceso y los derechos que él contiene para el orden jurisdiccional, y valorando el Tribunal su aplicación en el orden administrativo, resulta innecesaria una enumeración de ellos para éste segundo ámbito. El derecho al debido proceso resulta así aplicable por igual ante ambos estamentos.
Sin embargo, resulta central en la explicación el cuarto fundamento de la sentencia:
“El fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo, encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si la administración resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer la categorías invocables ante el órgano jurisdiccional.”
En el párrafo anterior, el Tribunal precisa que tanto la jurisdicción como la administración se encuentran supeditadas a la Constitución. En esa medida, las garantías previstas para los procesos judiciales en los cuales se resuelve sobre derechos y obligaciones de las personas, resultan perfectamente aplicables a los procedimientos administrativos, en los que se resuelve sobre los derechos e intereses de los sujetos administrados. El Tribunal, sin embargo, retrocedió a la expresión “debido proceso administrativo”, pese a que ella había sido ya superada por la vigente Ley Nº 27444.
6. Ideas finales.
El derecho a un debido procedimiento administrativo recogido en la Ley N° 27444, responde, en principio, al desarrollo doctrinario del derecho a un debido proceso judicial, el cual, esencial en el ejercicio de la función jurisdiccional, es consagrado como un derecho constitucional. A consecuencia de ello, dicho derecho amplia sus alcances más allá de la mencionada función, hacia aquellos ámbitos en los cuales el Estado también declara derechos e impone obligaciones, uno de los cuales se presenta en el ejercicio de la función administrativa, encargado a la Administración Pública.
Sin embargo, relacionar la noción de debido proceso con el diario desempeño de la Administración, nos obliga a repensar los caracteres originales de dicha categoría. Ya no estamos en el desenvolvimiento de la función jurisdiccional, sino dentro del campo correspondiente a otra función estatal: la función administrativa. Debido a ello, y por encontrarse el debido proceso catalogado como un derecho constitucional, su aplicación en sede administrativa, asume los matices de aquella otra función. Es así como se explica la independencia y propia identidad del debido procedimiento administrativo, que no es otra cosa que la aplicación del debido proceso constitucional a la relación existente entre la Administración Pública y los sujetos administrados; o dicho de otra manera, el respeto por parte de la primera a los derechos y garantías previstos a favor de tales sujetos.
A esa misma respuesta ha llegado el Tribunal Constitucional, luego de desarrollos anteriores contenidos en algunas de sus sentencias, a través de los cuales ha ido denotando sus características. Al respecto, sin perjuicio de su planteamiento doctrinario y regulación normativa, el debido procedimiento administrativo es un concepto que, en nuestro país, ha sido desarrollado en vía jurisprudencial; no siendo éste el único caso, ya que lo mismo ha ocurrido, por ejemplo, con el derecho a la verdad.[31]
Con el aporte de los diversos tipos de fuentes citadas, el debido procedimiento administrativo queda configurado, primero, como el expreso soporte constitucional de los diversos principios que ordenan el procedimiento administrativo; segundo, como un derecho exigible de manera directa a la Administración; tercero, como un instrumento que fortalece el carácter garantista del procedimiento regulado; y cuarto, como una herramienta pedagógica y de ordenación conceptual. Es, en síntesis, una conquista del Derecho Administrativo que compromete el ejercicio de la función administrativa con la Constitución.
En esa línea de pensamiento, corresponde a los actores del derecho peruano estar atentos para advertir futuros avances del instituto estudiado, con el fin de poder acompañarlos mediante reflexiones oportunas. El Derecho en general y el Derecho Administrativo en especial cambian, y en ese proceso, garantías como la que analizamos juegan un rol importante, cual es el de proteger los derechos de los sujetos administrados en su condición de destinatarios de la función administrativa del Estado.
¨ El autor es Abogado y Magíster con mención en Derecho Civil, título y grado conferidos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
[1] Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Derechos fundamentales y proceso justo. ARA Editores, Lima, 2001, p. 182.
[2] Constitución de los Estados Unidos de América (The Constitution of the United States of America in various foreign languages: Spanish). Washington D.C.: Law Library, Library of Congress, 1993, p. 13.
[3] Idem., p. 15.
[4] Cfr. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Fondo Editorial PUCP, Lima, 1999, T. 5, p. 55.
[5] Cfr. idem., p. 56.
[6] Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Ob. Cit., p. 205.
[7] Cfr. Idem., pp. 207-208.
[8] Sentencia expedida el 30 de agosto de 2003, en los seguidos por Ramón Campos Esparza contra la Sala de Apelaciones para Procesos Sumarios con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima. (http://tc.go.pe/jurisprudencia/2003/2940-2002-HC.html).
[9] Sentencia emitida el 12 de mayo de 2004, en los seguidos por Jaime Chava Quispe contra la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima. (http://tc.go.pe/jurisprudencia/2004/0351-2000-AA.html).
[10] Cfr. BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo. Ob. Cit., p. 185.
[11] Sentencia emitida el 15 de octubre del 2002, en los seguidos por el Ministerio de Pesquería contra la Sala de Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima [http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/0200-2002-AA.html ).
[12] Idem.
[13] Cfr. MONROY GALVEZ, Juan. Introducción al proceso civil. Temis - De Belaunde & Monroy Abogados, Santa Fe de Bogotá, 1996, pp. 245-249.
[14] Cfr. GARCIA TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la Constitución Peruana de 1993. Universidad de Lima, Fondo de Desarrollo Editorial, Lima, 1998, T. II, p. 462.
[15] Cfr. MONROY GALVEZ, Juan. Introducción al proceso civil. Ob. Cit., p. 114.
[16] GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Civitas Ediciones, Madrid, 1999, T. II, p. 48.
[17] Idem., p. 351.
[18] DROMI, Roberto. Derecho administrativo. Ciudad argentina, Buenos Aires, 1998, 7ª edición, pp. 889-890.
[19] Ley 27444, “Artículo 75: Deberes de las autoridades en los procedimientos: (…). 8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados. (…).”
[20] MORON URBINA, Juan. Comentarios a la nueva ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2001, p. 29.
[21] Cfr. BREWER-CARIAS, Allan R. Principios del procedimiento administrativo en América latina. LEGIS S.A., Bogotá, 2003, p. 262.
[22] Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 11 de abril de 2001 (separata especial).
[23] Cfr. MORON URBINA, Juan. Ob. Cit., pp. 29-30.
[24] Cfr. BARTRA CAVERO, José. Procedimiento administrativo. Editorial Huallaga, 6ª edición, Lima, 2002, pp. 71-74.
[25] Cfr. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho administrativo. Editorial Tecnos S.A., 12ª. edición, Madrid, 1994, Vol I., pp. 472-473.
[26] Proceso de amparo seguido por la Escuela Internacional de Gerencia High School of Management –EIGER contra INDECOPI y otra (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-A.A.html).
[27] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente Nº 026-97-AA/TC, seguido por Empresa de Transportes Andrés Avelino Cáceres contra la Municipalidad Provincial de Huanuco, sobre acción de amparo (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html).
[28] Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el expediente Nº 010-2001-AI/TC, seguido por el Defensor del Pueblo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre acción de inconstitucionalidad (http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/juris-nac/010-2001-AI.htm).
[29] Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente Nº 1628-2003-AA/TC, seguido por la Fundación Ignacia R. Vda. de Canevaro contra la Superintendencia de Bienes Nacionales, sobre acción de amparo (http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/01628-2003-AA.html).
[30] Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 4289-2004-AA/TC, seguido por Blethyn Oliver Pinto contra la Comandancia General del Ejercito, sobre acción de amparo (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/04289-2004-AA.html).
[31] Desarrollado a partir de la sentencia del caso Genaro Villegas Namuche, Expediente N° 2488-2002-HC/TC (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html).
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